第一作者簡介：黃海燕教授，男，1981年出生，博士生導(dǎo)師，青年長江學(xué)者，全國百篇優(yōu)秀博士學(xué)位論文獲得者?，F(xiàn)任上海體育學(xué)院科學(xué)研究院副院長、上海運動與健康產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心常務(wù)副主任、長三角地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)作會常務(wù)副秘書長、上海體育科學(xué)學(xué)會體育產(chǎn)業(yè)專委會主任委員。上海體育國家大學(xué)科技園董事長、中體產(chǎn)業(yè)獨立董事、萊茵體育獨立董事。

　　黃海燕教授主要致力于體育產(chǎn)業(yè)和體育賽事的理論和實踐研究。主持國家社會科學(xué)基金重大項目、重點項目、青年項目，國家體育總局決策咨詢重大項目、重點項目以及中國博士后基金特別資助項目、一般資助項目等國家級和省部級課題20余項；在CSSCI、SSCI等國內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文150余篇，出版中英文著作12部。作為核心成員參與國家和地方多項體育政策和規(guī)劃制定。

論體育市場監(jiān)管工具創(chuàng)新

——基于深度訪談的質(zhì)性研究

黃海燕 劉蔚宇

上海體育學(xué)院運動與健康產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心，上海 200438

　　摘要：采用文獻資料法和深度訪談法，借助Nvivo12軟件，對我國25個省(區(qū))和直轄市及7個地級市體育市場監(jiān)管部門相關(guān)負責(zé)人的訪談資料進行質(zhì)性研究。我國體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用現(xiàn)狀為：監(jiān)管工具的應(yīng)用框架已初步形成、體育行政執(zhí)法工具應(yīng)用比較規(guī)范、信用信息監(jiān)管作用初步展現(xiàn)、體育標準化成為法律法規(guī)的良好補充，存在的主要問題：監(jiān)管工具應(yīng)用理念與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠匹配、行政執(zhí)法工作理念有待更新、信用信息監(jiān)管應(yīng)用不夠成熟、標準化工作滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用矩陣、推動行政執(zhí)法工具多樣化發(fā)展、加快完善信用信息監(jiān)管體系、以市場為導(dǎo)向推進體育標準化進程、積極開展監(jiān)管工具創(chuàng)新試點工作等體育市場監(jiān)管工具的創(chuàng)新舉措。

　　關(guān)鍵詞：體育管理；體育市場監(jiān)管；監(jiān)管工具；質(zhì)性研究

　　加強市場監(jiān)管是有效抑制由外部性、定性、信息不對稱等原因?qū)е碌氖袌鍪ъ`的有效手段，伴隨體育市場日趨繁榮，體育服務(wù)產(chǎn)品不斷豐富，各類市場問題逐步顯現(xiàn)，對體育市場秩序的維護提出挑戰(zhàn)，系統(tǒng)、科學(xué)、全方位的體育市場監(jiān)管已成為體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的訴求。從《體育強國建設(shè)綱要》(國辦發(fā)〔2019〕40號)將加強體育市場監(jiān)管單獨列出，到《進一步加強和規(guī)范體育領(lǐng)域事中事后監(jiān)管的若干意見》(體規(guī)字〔2019〕8號)對體育市場監(jiān)管做出更加詳細的分工說明，反映出加快落實體育市場監(jiān)管工作的迫切需求。發(fā)達國家市場監(jiān)管的發(fā)展經(jīng)驗表明，市場監(jiān)管工具將政府部門、市場主體、社會組織、消費者等多個主體緊密相連，針對不同細分市場特征積極創(chuàng)新市場監(jiān)管工具是提升市場監(jiān)管效能的重要路徑。因此，結(jié)合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征，了解體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用的現(xiàn)狀和問題，對體育市場監(jiān)管工具的創(chuàng)新，及至體育市場監(jiān)管水平的提升具有重要意義。

　　各級體育部門是體育市場監(jiān)管工具的主要使用者，深入了解體育部門的工作實踐，可有效梳理體育市場監(jiān)管工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，分析當前監(jiān)管工具應(yīng)用的主要問題，進而提出具有針對性的監(jiān)管工具創(chuàng)新舉措。質(zhì)性研究是一種以定性資料為基礎(chǔ)，通過歸納資料形成理論，進而對研究對象行為和社會現(xiàn)象進行解釋性理解的整體性研究方法，故質(zhì)性研究是與體育市場監(jiān)管工具研究更加匹配的研究方法?；诖耍疚膶?5個省(區(qū))和直轄市(安徽、福建、甘肅、廣東、貴州、海南、河北、湖北、湖南、吉林、江蘇、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、山西、陜西、四川、西藏、新疆、云南、浙江、北京、上海、天津、重慶)和7個地級市(大連、南京、寧波、青島、深圳、蘇州、廈門)體育市場監(jiān)管部門相關(guān)負責(zé)人進行深度訪談，形成文本材料。本文系國家體育總局決策咨詢研究重大項目“構(gòu)建我國體育市場監(jiān)管體系研究”(2019-A-07)成果之一，研究獲得國家體育總局政策法規(guī)司的大力支持，本文所使用的材料收集于2019年6月4日“體育市場監(jiān)管和體育賽事管理立法專題調(diào)研”、2019年7月10日至12日“2019年全國體育政策法規(guī)部門負責(zé)人立法工作座談會”等會議，訪談結(jié)束后將訪談全過程逐字逐句轉(zhuǎn)錄為Word文本材料，進而形成訪談資料。借助計算機輔助定性數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo，對文本材料進行開放式編碼、軸心編碼和選擇式編碼三個階段編碼，最終形成監(jiān)管工具頂層設(shè)計、體育行政執(zhí)法、信用信息系統(tǒng)、體育標準化四個一級節(jié)點，由此形成研究的基本框架。本文使用理論飽和度檢驗確保研究信度，在進行第32份訪談資料編碼時，發(fā)現(xiàn)沒有出現(xiàn)新的編碼內(nèi)容，因此對山東、河南、黑龍江三地訪談資料繼續(xù)進行編碼，結(jié)果顯示三次均未出現(xiàn)新內(nèi)容，表明數(shù)據(jù)已達到理論飽和。同時，本文作者對訪談資料編碼進行復(fù)核，討論存在異議的節(jié)點，最終選定與研究主題最相關(guān)的節(jié)點，因此本研究具有一定的可信性和有效性。

1、體育市場監(jiān)管工具創(chuàng)新的重要意義

　　1.1 推動體育管理向體育治理的轉(zhuǎn)變

　　“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標，加快推動體育管理向體育治理的轉(zhuǎn)變是體育產(chǎn)業(yè)市場化過程中的必然需求。與傳統(tǒng)市場監(jiān)管理念中將市場監(jiān)管視為自由市場的對立面不同，治理理念下的市場監(jiān)管應(yīng)成為促進市場發(fā)展的力量。例如在2020年1月公布的《體育賽事活動管理辦法》(國家體育總局令第25號)中，在明確除國際體育賽事活動和健身氣功、航空體育、登山等運動項目體育賽事活動外一律不做審批的同時，提出通過賽事信息公開、為辦賽主體提供指導(dǎo)和服務(wù)等手段提升市場主體的辦賽水平。即體現(xiàn)了將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場監(jiān)管相融合、通過市場監(jiān)管促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，與“市場監(jiān)管包含標準制定、信息收集、行為改變等多種機制”的主流國際觀點相符。除了與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的體制機制設(shè)計外，市場監(jiān)管更需要大量的實踐作為支撐，即形成以頂層設(shè)計指導(dǎo)基層實踐，以基層實踐完善頂層設(shè)計的良性循環(huán)，因此創(chuàng)新各級體育部門市場監(jiān)管工具的應(yīng)用有助于進一步完善體育市場監(jiān)管的體制機制，進而加快推進體育治理的發(fā)展進程。同時，依法治體是體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵，監(jiān)管工具應(yīng)用過程中對體育法律法規(guī)的大量應(yīng)用對體育法治化水平的提升也將起到關(guān)鍵作用。

　　1.2 維護體育市場健康穩(wěn)定的發(fā)展秩序

　　體育服務(wù)產(chǎn)品一般具有較強的專業(yè)性，隨著居民體育消費差異性、多樣性水平的提升，這一特征得到更加充分的顯現(xiàn)。以體育培訓(xùn)業(yè)為例，除了保障消費者基本人身安全外，不同體育培訓(xùn)市場主體在課程規(guī)劃科學(xué)性、教練配置專業(yè)性、課時設(shè)計合理性等方面具有較大差異，這些差異往往具有專業(yè)性特征，不易被消費者辨別，但正是這些差異決定了不同課程質(zhì)量的高低。在體育市場監(jiān)管工具專業(yè)程度不高的情況下，體育部門僅對消費者人身安全保障、體育培訓(xùn)機構(gòu)財務(wù)運行狀況等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，可能會忽視對課程質(zhì)量的監(jiān)管，這將使低質(zhì)量的體育培訓(xùn)服務(wù)產(chǎn)品橫行市場，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的市場主體因“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)被“擠出”市場，進而導(dǎo)致整個體育培訓(xùn)行業(yè)無法得到健康有序的發(fā)展。同時，體育產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初級階段，市場主體數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，如北京市2018年體育市場主體增速(9.7%)遠高于全市市場主體增速(2.7%)，在產(chǎn)業(yè)運行模式尚未明晰的背景下，各類經(jīng)營模式快速涌現(xiàn)，市場主體的增加大大提升了體育市場的復(fù)雜程度，進一步增加了“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)出現(xiàn)的風(fēng)險。因此，結(jié)合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征推動市場監(jiān)管工具的創(chuàng)新將成為營造健康穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵要素。

　　1.3 提升體育社會組織參與監(jiān)管的積極性

　　以政府為單一監(jiān)管主體的模式脫胎于計劃經(jīng)濟時代，隨著政府、社會組織、市場主體等多方面參與到體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，體育產(chǎn)業(yè)利益格局逐漸復(fù)雜化，單一監(jiān)管主體的監(jiān)管模式已經(jīng)無法與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，以政府部門為主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會、消費者等主體共同參與的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)將成為市場監(jiān)管的發(fā)展趨勢。不同主體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益格局中的定位不同，對不同監(jiān)管工具的應(yīng)用難度也必定有所差異，例如對于體育賽事辦賽基本信息的收集來說，以體育部門、單項體育協(xié)會、行業(yè)協(xié)會作為信息收集的主體必定會產(chǎn)生不同的信息收集難度和效率。因此，將體育市場監(jiān)管工具的創(chuàng)新與體育社會組織相結(jié)合，在調(diào)動體育社會組織參與監(jiān)管積極性的同時，也能將新型監(jiān)管工具與更適合的主體匹配，進而構(gòu)建長效體育市場監(jiān)管機制。目前，全國性單項體育協(xié)會脫鉤工作已接近尾聲，省市級單項體育協(xié)會脫鉤工作在有序推進，也有如福建省游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會、上海市健身健美協(xié)會等具有特色的地方行業(yè)協(xié)會已在市場監(jiān)管工作中有所探索，這都為體育社會組織進一步參與市場監(jiān)管奠定了良好的基礎(chǔ)。

2、體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用現(xiàn)狀

　　2.1 監(jiān)管工具的應(yīng)用框架已初步形成

　　2013年以來，黨中央、國務(wù)院著力推進深化監(jiān)管體制改革，在大力推進簡政放權(quán)的同時，在多個領(lǐng)域創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，且取得了較大的進展。在此背景下，各級體育部門市場監(jiān)管工作逐步深入，監(jiān)管工具的應(yīng)用框架初步形成，并呈現(xiàn)如下特征。一方面，監(jiān)管工具應(yīng)用的法治化。政策法規(guī)是體育市場監(jiān)管部門開展工作的基本依據(jù)，政策法規(guī)體系越完備，賦予各級監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)就越小，體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用的效果就越好。近年來，體育市場監(jiān)管工具相關(guān)的政策法規(guī)密集出臺(見表1)，彌補了多年來體育市場監(jiān)管政策法規(guī)缺失的漏洞?！蛾P(guān)于進一步加強和規(guī)范體育領(lǐng)域事中事后監(jiān)管的若干意見》將監(jiān)管責(zé)任與各級體育部門、體育社會組織等各類主體對應(yīng)，體現(xiàn)了較強的可操作性。由此可見，隨著體育部門對市場監(jiān)管工作認識的深入，監(jiān)管工具應(yīng)用的法治化水平不斷提升，且逐漸細化。另一方面，監(jiān)管工具應(yīng)用的服務(wù)化。從權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義是治理理論的重要觀點之一，體育市場監(jiān)管工具的應(yīng)用也突出了服務(wù)理念，有效提升了服務(wù)型政府背景下市場監(jiān)管的有效性。例如《關(guān)于促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》在提出體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量相關(guān)政策建議的同時，提出從體育服務(wù)業(yè)質(zhì)量檢測、市場主體和從業(yè)人員信用等多方面加強市場監(jiān)管，為體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供保障，體現(xiàn)了將行業(yè)發(fā)展與市場監(jiān)管相融合、為市場主體提供更多服務(wù)的思想，也更符合新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對市場監(jiān)管職能的基本定位。

　　2.2 體育行政執(zhí)法工具應(yīng)用比較規(guī)范

　　從總體上看，與“體育行政執(zhí)法”相關(guān)的參考點數(shù)量達到67個，為四個一級節(jié)點中最高，可見體育行政執(zhí)法工具已在各級體育市場監(jiān)管部門得到普遍應(yīng)用。使用Nvivo內(nèi)置詞云功能，將與體育行政執(zhí)法相關(guān)的節(jié)點輸出詞云(見圖1)，可以看到“檢查”“調(diào)查”“事實”“許可證”“游泳”“危險性”等均為高頻詞匯。從行政執(zhí)法程序上看，全國大部分行政執(zhí)法工作均能按照“立案、調(diào)查取證、案件審批、行政處罰法事先告知、行政處罰決定書送達”的程序進行，且筆錄、照片等相關(guān)證據(jù)比較齊全，具有較好的程序合法性，且福建、吉林等地體育市場監(jiān)管部門在行政執(zhí)法過程中增加了對執(zhí)法工作的解釋溝通和對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和講解，有效降低了市場主體的抵觸情緒。從行政執(zhí)法工作應(yīng)用范圍上看，絕大部分行政執(zhí)法工具均應(yīng)用于游泳、攀巖等高危險性運動項目經(jīng)營監(jiān)管上。體育行政執(zhí)法工具能夠在一定范圍內(nèi)規(guī)范應(yīng)用，是以下兩方面共同作用的結(jié)果。一方面，各級人民政府高度重視行政執(zhí)法工作的合法性與規(guī)范性，自2017年以來，國務(wù)院出臺多項政策文件，對行政執(zhí)法工作的事前、事中、事后全過程進行規(guī)范，因此各級體育部門的行政執(zhí)法水平也隨之得到提升。另一方面，高危險性運動項目經(jīng)營與消費者生命安全息息相關(guān)，《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》等一系列法律法規(guī)比較完善，為體育部門提供了充分的行政執(zhí)法依據(jù)。

圖1 體育行政執(zhí)法工具應(yīng)用的詞云分析

　　2.3 信用信息監(jiān)管作用初步展現(xiàn)

　　“互聯(lián)網(wǎng)+”具有跨界融合、重塑結(jié)構(gòu)等鮮明特征，自2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”被納入官方話語體系后，信息公開、數(shù)據(jù)共享、部門協(xié)同等政府治理創(chuàng)新機制對市場監(jiān)管水平的提升起到重要作用。在體育市場監(jiān)管工作中，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為核心思路的信息監(jiān)管工具應(yīng)用主要在以下兩方面體現(xiàn)其作用。一方面，通過信息平臺有效收集監(jiān)管線索。伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的快速推進，各級體育部門的政務(wù)平臺已初步建立，并成為收集監(jiān)管線索的重要工具。如福建、海南等地均有以政務(wù)平臺中消費者投訴為線索對市場主體實施監(jiān)管的相關(guān)經(jīng)驗，在提升消費者市場監(jiān)管參與度的同時，擴大了體育市場監(jiān)管的覆蓋面。另一方面，加快部門間信息流轉(zhuǎn)以提升監(jiān)管效率。以游泳場所監(jiān)管為例，目前大多數(shù)地區(qū)游泳場所監(jiān)管采用集中檢查和集中整頓的方式，屬高成本監(jiān)管方式，其監(jiān)管邊際效益較低。上海市依托由體育、公安、衛(wèi)監(jiān)、教育、文化等多部門組成的聯(lián)席會議，建設(shè)“游泳場所開放管理互聯(lián)網(wǎng)云平臺”，大大促進游泳場所各項信息在各部門之間快速流轉(zhuǎn)，在對游泳場所實行全方位監(jiān)管的同時降低了集中檢查的頻次，有效提升了監(jiān)管效率。以信息監(jiān)管的迅速發(fā)展為基礎(chǔ)，信用監(jiān)管得到初步應(yīng)用，其對市場監(jiān)管效能的提升作用也得到凸顯。如蘇州市體育市場監(jiān)管部門以市場監(jiān)管行政執(zhí)法數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立信用數(shù)據(jù)庫，對誠信守法經(jīng)營、安全風(fēng)險較低的企業(yè)和受過行政處罰、誠信意識較差的企業(yè)使用不同的監(jiān)管策略和頻次，通過優(yōu)化市場監(jiān)管資源配置，提升監(jiān)管效果。

　　2.4 體育標準化成為法律法規(guī)的良好補充

　　以《體育法》為核心的體育法律法規(guī)體系是體育市場監(jiān)管的核心依據(jù)，但由于立法本身具有滯后性，且立法周期較長，因此僅以體育法律法規(guī)作為體育市場監(jiān)管的依據(jù)，將很難避免監(jiān)管漏洞的產(chǎn)生。在這種情況下，體育標準化水平的高低將直接對體育市場監(jiān)管產(chǎn)生影響，伴隨近年來單項體育組織、行業(yè)協(xié)會等體育社會組織市場監(jiān)管意識的提升，體育標準化逐漸成為法律法規(guī)的良好補充，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在如下兩方面。一方面，體育標準化工作的推進提升了體育市場監(jiān)管的專業(yè)性。以馬拉松賽事監(jiān)管為例，體育賽事相關(guān)法律法規(guī)雖已明確了主辦方、承辦方、協(xié)辦方等相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，為賽事舉辦提供了一般性指引，但僅依靠法律法規(guī)無法完全解決馬拉松賽事中突發(fā)事件處理、賽風(fēng)賽紀治理等問題，因此中國田徑協(xié)會出臺大量相關(guān)標準和規(guī)范，從馬拉松賽事組織、參賽選手管理等多方面提供專業(yè)支持，保障參賽選手、贊助商等各類主體的權(quán)益。又如在游泳場所安全監(jiān)管實踐中，監(jiān)管部門以《體育場所開放條件與技術(shù)要求 第一部分：游泳場所》(GB 19079.1-2013)(以下簡稱《開放條件與技術(shù)要求：游泳場所》)中的相關(guān)細則作為執(zhí)法依據(jù)之一，在降低市場主體經(jīng)營難度的同時，一定程度上緩解了監(jiān)管部門的壓力。另一方面，體育標準化具有更強的時效性。新興產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展路徑和商業(yè)模式本身處于迅速變化的過程中，這要求市場監(jiān)管具有更快的響應(yīng)速度，傳統(tǒng)監(jiān)管法律法規(guī)的制定節(jié)奏往往難以與之適應(yīng)，而行業(yè)標準的即時更新可以有效彌補此類問題。如中國田徑協(xié)會基于賽事管理經(jīng)驗對2019年發(fā)布的《中國馬拉松及相關(guān)運動辦賽指南》和《中國馬拉松及相關(guān)運動參賽指南》進行修訂，進一步提升了馬拉松賽事監(jiān)管的科學(xué)性和嚴謹性。

3、體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用的主要問題

　　3.1 監(jiān)管工具應(yīng)用理念與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠匹配

　　體育部門是脫胎于計劃經(jīng)濟時代的行業(yè)主管部門，使用傳統(tǒng)監(jiān)管理念對發(fā)展起步較晚的體育市場進行監(jiān)管時，將會導(dǎo)致監(jiān)管工具應(yīng)用理念與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠匹配。一方面，體育產(chǎn)業(yè)具有較強關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)全方位的體育市場監(jiān)管也需要多部門的協(xié)同，例如舉辦體育賽事同時需要交通、公安、衛(wèi)生等多部門對賽事實施監(jiān)管并提供服務(wù)，因此已經(jīng)有一些地區(qū)的體育賽事相關(guān)法律法規(guī)中提出賽事“一站式”服務(wù)的概念，從“一站式”服務(wù)的行政實踐經(jīng)驗來看，由于其往往涉及多重信息處理、多環(huán)節(jié)交叉等問題，“一站式”服務(wù)一般需要地方政府參與協(xié)調(diào)，目前體育部門與地方政府和其他部門的協(xié)同機制尚未完全建立，“一站式”服務(wù)也只能停留在較淺的層次上。另一方面，體育產(chǎn)業(yè)仍屬于新興產(chǎn)業(yè)，體育培訓(xùn)、體育旅游等細分業(yè)態(tài)的發(fā)展仍很不成熟，監(jiān)管部門很難在發(fā)展和規(guī)制之間找到平衡。若對體育培訓(xùn)、體育旅游等業(yè)態(tài)高頻次使用強硬家長制式監(jiān)管工具，很容易造成“一管就死”的現(xiàn)象，但市場主體所提供的服務(wù)又具備一定專業(yè)性，若監(jiān)管力度偏弱又將形成消費者合法權(quán)益被侵犯的風(fēng)險。綜上所述，在新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，市場監(jiān)管部門對行業(yè)的認知往往比較匱乏，體育部門對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特征認知不夠清晰，進而導(dǎo)致監(jiān)管工具的應(yīng)用落后于體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　3.2 行政執(zhí)法工作理念有待更新

　　通過對現(xiàn)有行政執(zhí)法工作實踐的匯總，可發(fā)現(xiàn)以行政許可、處罰和強制為主要手段和以高危險性體育項目經(jīng)營監(jiān)管為主要范圍是其主要特征，也反映出行政執(zhí)法工作在以下兩方面的不足。一方面，行政執(zhí)法工具種類亟待擴充。傳統(tǒng)意義上的行政許可、處罰和強制等手段從出發(fā)點上具有將市場監(jiān)管部門與市場主體對立的特征，雖然可以在短時間內(nèi)達到監(jiān)管目的，但其缺乏對市場主體的引導(dǎo)功能，在簡政放權(quán)的持續(xù)深入的背景下其作用將進一步減小，且不能體現(xiàn)將監(jiān)管和服務(wù)相結(jié)合的新理念，容易造成政府部門與市場主體間的矛盾加劇，也將面臨執(zhí)法效果無法得到保障的風(fēng)險。在調(diào)研中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)存在市場主體不顧處罰開展經(jīng)營活動的現(xiàn)象，在一定程度上證明了行政許可、處罰和強制等傳統(tǒng)手段的約束力越來越小，尋找效果更優(yōu)的行政執(zhí)法工具組合具有迫切需求。另一方面，行政執(zhí)法工具的應(yīng)用范圍有待增加。行政執(zhí)法工具是體育部門落實其監(jiān)管職責(zé)的基本工具，不論是信用信息監(jiān)管，還是體育標準化工作，都是通過各種手段增加對市場主體經(jīng)營行為的約束和威懾，而監(jiān)管工作最終都會落實到行政執(zhí)法工具的應(yīng)用上。但目前行政執(zhí)法工具的應(yīng)用以游泳、攀巖、滑雪等項目的安全監(jiān)管為主，幾乎沒有在競賽表演業(yè)、體育培訓(xùn)業(yè)等體育產(chǎn)業(yè)核心業(yè)態(tài)的應(yīng)用，且在極限運動、電子競技、自由搏擊等新興運動項目得到更多關(guān)注的背景下，當前行政執(zhí)法工具的應(yīng)用范圍顯然已無法滿足監(jiān)管需要。

　　3.3 信用信息監(jiān)管應(yīng)用不夠成熟

　　信用信息監(jiān)管水平的提升是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展背景下市場監(jiān)管工具創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)，但目前體育市場信息收集渠道較少、信用監(jiān)管水平不夠高，具體體現(xiàn)在如下幾方面。第一，信息監(jiān)管平臺不夠豐富。建立連接體育部門、體育市場主體、其他相關(guān)部門的互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管平臺，可有效提升監(jiān)管信息流轉(zhuǎn)效率，促進協(xié)同監(jiān)管機制的形成，目前針對重點業(yè)態(tài)的信息監(jiān)管平臺尚未完全建立，在競賽表演業(yè)中，體育部門對辦賽主體資質(zhì)、賽事舉辦信息、參賽人員情況等基本信息的了解可有效甄別賽事舉辦風(fēng)險、提前預(yù)警并實施監(jiān)管，但目前僅北京市建立了比較規(guī)范的市級競賽監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，大部分地區(qū)體育部門往往在賽事出現(xiàn)事故后才知曉賽事的存在。第二，對體育消費者投訴信息的整合程度不高。保護消費者基本權(quán)益是市場監(jiān)管的核心任務(wù)之一，通過對消費者投訴信息的分析，可快速發(fā)現(xiàn)當前市場監(jiān)管的漏洞，進而提升市場監(jiān)管的整體效能。雖然目前已有一些地區(qū)通過消費者反饋至政務(wù)平臺的投訴信息實施體育市場監(jiān)管，但整體上看體育部門對各類投訴平臺的體育消費者投訴信息尚未引起充分重視，掌握的投訴信息也相對較少。第三，信用監(jiān)管及相關(guān)監(jiān)管工具尚未發(fā)揮其應(yīng)有作用。監(jiān)管主體能否克服信息不對稱，通過準確的市場主體信用信息偵查市場主體失信行為，進而形成威懾效應(yīng)是信用監(jiān)管及相關(guān)工具的應(yīng)有作用。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，將行政處罰相關(guān)信息在信用監(jiān)管系統(tǒng)和體育市場黑名單中進行公示是大部分地區(qū)使用信用監(jiān)管工具的普遍做法。雖然此舉在一定程度上提升了體育市場監(jiān)管的威懾力，但其本質(zhì)是行政審批權(quán)下放后由“以審代管”向“以曝代管”的轉(zhuǎn)變，是信用監(jiān)管工具的不合理應(yīng)用，與通過信用降級、差別化日常監(jiān)管、限制政策支持、聯(lián)合懲戒等多維監(jiān)管措施對違法違規(guī)的體育經(jīng)營主體和從業(yè)人員實施動態(tài)監(jiān)管的政策制定初衷并不相符，未能真正解決信息不對稱問題，并不利于體育產(chǎn)業(yè)的長期健康發(fā)展。

　　3.4 標準化工作滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　當前我國體育標準化工作仍處于由“政府主導(dǎo)型”向“市場主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變的階段，與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠匹配，也導(dǎo)致其無法在體育市場監(jiān)管工作中發(fā)揮更大作用，具體表現(xiàn)為一部分體育行業(yè)標準由競技體育標準衍生而來，與體育市場化運作的現(xiàn)實不相適應(yīng)。例如《體育場所開放條件與技術(shù)要求 第19部分：拓展場所》(GB 19079.19-2010)從室內(nèi)外面積、設(shè)施設(shè)備性能、保護裝置配備等多方面對拓展場所經(jīng)營提出了專業(yè)性的要求，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)體育市場中存在大量無法達標的拓展場所，此類拓展場地大多規(guī)模較小，用于滿足無需專業(yè)設(shè)施設(shè)備即可開展的小規(guī)模拓展活動，且具有大量的市場需求。又如《開放條件與技術(shù)要求：游泳場所》規(guī)定：250平方米及以下的泳池至少配備2個固定救生臺，3名救生員且無視線盲區(qū)。而受到充分合理運用城市“金角銀邊”區(qū)域，建設(shè)健身休閑設(shè)施等政策的引導(dǎo)，有很多游泳場所開設(shè)在商業(yè)綜合體、酒店中，由于其層高相對較低，無法完全達到安全標準，但多地體育市場監(jiān)管部門實地考察后認為其安全配置也可達到基本要求。除此之外，體育產(chǎn)業(yè)的專業(yè)性不止體現(xiàn)在運動項目上，也體現(xiàn)在市場化運作的過程中，因此體育市場化運作的相關(guān)標準缺失也將為體育市場監(jiān)管帶來一定困難。例如安保工作是大型體育賽事運作的重要流程之一，由于賽事安保相關(guān)標準的缺乏，目前體育和公安部門通常采取限制門票發(fā)售的方式控制賽事上座率以確保體育賽事安全，如公安部和國家體育總局聯(lián)合制定的《加強全國足球比賽安全管理工作的規(guī)定(試行)》(公通字〔2012〕60號)中提到：賽事發(fā)售門票的數(shù)量不應(yīng)超過總座位數(shù)的80%。但大型體育場館在設(shè)計之初大多會遵循相關(guān)條文規(guī)定專門進行人員安全疏散的設(shè)計與評估，限制賽事門票的發(fā)售數(shù)量，不僅使賽事的經(jīng)濟效益無法得到充分發(fā)揮，辦賽主體的收入受到影響，也會導(dǎo)致辦賽主體產(chǎn)生抵觸情緒，增加市場監(jiān)管的難度。

4、體育市場監(jiān)管工具的創(chuàng)新舉措

　　4.1 構(gòu)建體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用矩陣

　　從傳統(tǒng)的成本收益視角來看，市場監(jiān)管工具創(chuàng)新的實質(zhì)是以最小的支出和最高的管理效率，最大限度實現(xiàn)監(jiān)管目標。從新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來看，體育市場監(jiān)管工具的應(yīng)用要考慮市場主體反饋、市場環(huán)境發(fā)展等多方面因素。構(gòu)建體育市場監(jiān)管工具應(yīng)用矩陣，其本質(zhì)是使用分級分類的思想對體育產(chǎn)業(yè)的不同業(yè)態(tài)采取差異化市場監(jiān)管，使用不同的市場監(jiān)管工具組合，可同時滿足監(jiān)管部門成本收益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩方面的需求，也充分體現(xiàn)了監(jiān)管理念的創(chuàng)新。對于高危險性體育項目，仍應(yīng)保留行政許可、檢查、處罰和強制等強硬家長制式監(jiān)管工具以確保消費者安全。對于健身休閑業(yè)等發(fā)展相對成熟的業(yè)態(tài)，建議在適當應(yīng)用強硬家長制式監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上，依托現(xiàn)有的市場主體經(jīng)營數(shù)據(jù)積累，嘗試使用信用信息監(jiān)管等溫和家長制式監(jiān)管工具。對于體育培訓(xùn)業(yè)、體育旅游業(yè)等發(fā)展尚不成熟的業(yè)態(tài)，應(yīng)謹慎應(yīng)用各類監(jiān)管工具，以消費者投訴信息的分析和企業(yè)經(jīng)營情況的調(diào)研為起點，率先了解市場中亟待解決的問題，并采取以溫和自由式監(jiān)管工具和溫和家長制式監(jiān)管工具為主的組合對市場主體經(jīng)營行為進行適當?shù)募s束和干預(yù)。對于體育傳媒業(yè)等與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性較強的業(yè)態(tài)，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息手段，著力探索信用信息監(jiān)管的應(yīng)用，在適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)市場監(jiān)管現(xiàn)狀的同時，為信用信息監(jiān)管在體育市場監(jiān)管中的廣泛應(yīng)用提供更加豐富的實踐經(jīng)驗。

　　4.2 推動行政執(zhí)法工具多樣化發(fā)展

　　加強非強制性行政執(zhí)法、全程說理式執(zhí)法等工具的應(yīng)用，是監(jiān)管與服務(wù)相互結(jié)合趨勢下的必然發(fā)展路徑，在旅游市場監(jiān)管中，行政指導(dǎo)已被證明在立法不夠健全的情況下，可有效解決旅游市場的突出問題，且符合其行業(yè)的特點發(fā)展訴求。因此，建議體育部門可根據(jù)各地體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實情況，在特定領(lǐng)域增加行政指導(dǎo)的應(yīng)用，以建議、勸告、引導(dǎo)、指示、鼓勵等非強制性手段指導(dǎo)相對人做出或不做出某種行為。例如蘇州市競賽管理部門在賽事舉辦前，會對賽事路線(路跑賽事)和場館進行檢查，協(xié)助辦賽主體共同修訂方案并制定賽事應(yīng)急預(yù)案；在賽事舉辦過程中，會實時關(guān)注賽事的舉辦過程，以應(yīng)對賽事舉辦過程中可能出現(xiàn)的突發(fā)問題；在賽事舉辦后，將舉辦方案與賽事舉辦的實際過程相比較，并鼓勵賽事舉辦主體提供辦賽績效報告(見圖2)。通過此方式可在一定程度上規(guī)范市場主體的經(jīng)營行為，為監(jiān)管部門積累更多經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)更多監(jiān)管空白，快速提升監(jiān)管的覆蓋面。推進行政執(zhí)法工具的多樣化發(fā)展需要法律法規(guī)、執(zhí)法人員等多方面的支持，因此首先應(yīng)進一步加強行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作。建議設(shè)置執(zhí)法規(guī)范講解、典型案例剖析等板塊，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，并邀請企業(yè)、高校等多方參與到培訓(xùn)工作中來。其次，應(yīng)加快體育服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的制定。高危險性體育項目經(jīng)營監(jiān)管機制的相對完整與其比較完善的法律法規(guī)有很大關(guān)系，因此，體育部門應(yīng)盡快出臺《體育服務(wù)經(jīng)營活動管理條例》等法律法規(guī)，為行政執(zhí)法工作提供基本依據(jù)。最后，落實對行政執(zhí)法的監(jiān)督工作。建議規(guī)定適當?shù)淖杂刹昧炕鶞省⒓訌娛袌霰O(jiān)管的追究問責(zé)、制定更加嚴格規(guī)范的行政執(zhí)法程序規(guī)定，減少“不作為、亂作為”現(xiàn)象，進而維護市場主體合法權(quán)益。

圖2 蘇州體育賽事監(jiān)管中行政指導(dǎo)工具的應(yīng)用

　　4.3 加快完善信用信息監(jiān)管體系

　　體育市場信用信息監(jiān)管體系將成為破解信息不對稱的重要工具和行政執(zhí)法工作的主要依據(jù)，因此首先應(yīng)充分認識到信息監(jiān)管平臺的樞紐作用，只有將體育部門、社會組織、市場主體的相關(guān)信息通過監(jiān)管平臺進行聯(lián)通，才能發(fā)揮其監(jiān)管效用，故從政策制定層面體育部門應(yīng)加快甄別不同主體應(yīng)當公開的信息類型，積極鼓勵各類主體公開信息，為信息監(jiān)管平臺的建立奠定基礎(chǔ)。如《上海市體育賽事管理辦法》(滬府令30號)在要求辦賽主體公示賽事名稱、時間、參賽條件、獎懲辦法等基本信息的同時，要求體育部門通過公開賽事舉辦條件、規(guī)范要求等為辦賽主體提供信息服務(wù)和申請政府補助項目的便利。其次，應(yīng)注重信息監(jiān)管平臺與其他相關(guān)部門的關(guān)聯(lián)。根據(jù)對國家市場監(jiān)管總局數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，目前各地市、區(qū)級市場監(jiān)管部門已經(jīng)開始對體育市場主體的虛假宣傳、商標侵權(quán)等違法案件進行處理，在一般監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管二元并立的格局下，市場監(jiān)管等部門已開始對體育行業(yè)進行規(guī)制。因此建議將體育部門信息監(jiān)管平臺與各級政府部門“一網(wǎng)通辦”平臺相連，避免職能交叉重疊，提升市場監(jiān)管效率。再次，從產(chǎn)業(yè)分類入手細化信用監(jiān)管和黑名單的應(yīng)用。體育服務(wù)業(yè)各細分業(yè)態(tài)經(jīng)營模式具有較大差異，因此其違法程度、違法可能性也將存在區(qū)別，故對所有業(yè)態(tài)的體育市場主體使用同一套信用監(jiān)管和黑名單制度顯然不利于體育市場環(huán)境的培育。例如北京市旅游信用監(jiān)管平臺對導(dǎo)游、旅行社、景區(qū)、酒店分別建立信息名錄，對不同主體實施不同的監(jiān)管規(guī)則。因此，建議從競賽表演業(yè)、健身休閑業(yè)、體育培訓(xùn)業(yè)等重點業(yè)態(tài)入手，收集與業(yè)態(tài)經(jīng)營特征高度相關(guān)的信息，進而推進信用監(jiān)管和黑名單制度在不同業(yè)態(tài)的差異化應(yīng)用。最后，信用監(jiān)管的本質(zhì)是維護市場秩序的社會治理工具，需要政府、社會、市場的三方協(xié)同共治，政府部門在信用監(jiān)管中長期處于強勢地位將對其監(jiān)管作用的發(fā)揮產(chǎn)生較大影響。因此，建議在保障商業(yè)機密和個人隱私的前提下，有序擴大信用信息對各類體育社會組織的開放，提升體育社會組織的參與程度，使其更好地滿足體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

　　4.4 以市場為導(dǎo)向推進體育標準化進程

　　與當前體育部門積極推進的“根據(jù)不同項目、年齡段特點，制定專業(yè)和業(yè)余統(tǒng)一的等級標準”相類似，體育標準化工作中也應(yīng)該注重分級分類的指導(dǎo)思想，通過與體育市場發(fā)展現(xiàn)狀做更加充分的結(jié)合，在規(guī)范體育市場主體經(jīng)營行為的同時，進一步激發(fā)體育市場活力。作為體育標準化工作的主要管理部門，國家體育總局經(jīng)濟司應(yīng)以《體育標準化管理辦法》《關(guān)于進一步加強和規(guī)范體育領(lǐng)域事中事后監(jiān)管的若干意見》等政策文件為基礎(chǔ)，促進體育相關(guān)標準不斷豐富完善。對于高危險性運動項目經(jīng)營、體育器材與用品質(zhì)量等涉及消費者生命安全的領(lǐng)域，仍應(yīng)作為體育市場監(jiān)管的基本底線，通過堅持政府主導(dǎo)，保證相關(guān)標準具有較強的約束作用。對于新興業(yè)態(tài)、新興運動項目的相關(guān)標準制定，則應(yīng)更多體現(xiàn)市場主導(dǎo)的思想，形成與體育市場發(fā)展相匹配的行業(yè)標準體系。例如可以從年齡層次上，對幼兒、青少年、成年人參與不同運動項目體育培訓(xùn)的場地標準、課程標準進行細化。同時，應(yīng)更多聆聽市場建議，引導(dǎo)消費者代表、企業(yè)等參與到標準制定工作中來。各類體育社會組織除參與標準制定的工作外，也可探索制定高于國家標準和行業(yè)標準的團體標準并在一定范圍內(nèi)推廣，帶動各細分業(yè)態(tài)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量快速提升。

　　4.5 積極開展監(jiān)管工具創(chuàng)新試點工作

　　在監(jiān)管經(jīng)驗和理論依據(jù)相對匱乏的背景下，增加各類體育市場監(jiān)管的工作實踐對監(jiān)管政策法規(guī)的制定、體育標準化工作的推進等均有重要作用。因此，應(yīng)從多方面積極開展監(jiān)管工具創(chuàng)新試點工作，給予各類主體適當?shù)娜蒎e空間，為體育市場監(jiān)管工具在全國范圍內(nèi)的創(chuàng)新積累經(jīng)驗和依據(jù)。在政府部門方面，應(yīng)從全國層面加強統(tǒng)籌，在消費水平較高的發(fā)達城市開展健身休閑業(yè)、體育培訓(xùn)業(yè)等業(yè)態(tài)的監(jiān)管試點工作，在上海、南京等大型國際性體育賽事數(shù)量較多的城市開展競賽表演業(yè)的監(jiān)管試點工作。對于帆船、登山等運動項目，也可根據(jù)自然資源稟賦選取適當省市開展試點工作。在市場方面，建議以體育消費試點城市為依托，進行體育投訴受理和體育行政執(zhí)法的創(chuàng)新試點，通過大量受理消費者投訴和舉報信息，嘗試集中解決監(jiān)管部門職能交叉、多頭執(zhí)法、投訴渠道模糊等問題。在體育社會組織方面，在繼續(xù)推進國家級單項體育協(xié)會改革的同時，可選取部分單項體育協(xié)會脫鉤進程較快的省市，構(gòu)建國家級與省市級單項體育協(xié)會協(xié)同的監(jiān)管機制，為今后國家級單項體育協(xié)會監(jiān)管工具的應(yīng)用和落實奠定基礎(chǔ)。